Такая ситуация назревала и ее предвестником стало обсуждение распределения активных квот наблюдательных полетов на 2018 год, которое как всегда проходило в Вене в октябре 2017 года. Это обязательная процедура, предусмотренная текстом Договора по открытому небу, в ходе которой представители государств-участников согласовывают число выделяемых активных квот для каждого государства применительно к тому участнику ДОН (для этого государства, это будет пассивная квота), над которым эта активная квота запрашивается.

Тут необходимо дать несколько пояснений в отношении активных и пассивных квот. ДОН предусматривает формальное равенство для всех его участников в отношении выполнения наблюдательных полетов над территориями государств-участников Договора. При этом, чем больше площадь государства, тем больше его пассивная квота. Такое правило было введено для того, чтобы обеспечить теоретическую возможность покрыть наблюдением 35 % территории каждого государства-участника ДОН в течение календарного года. Это правило действовало в отношении тех государств-участников, которые подписали ДОН весной 1992 года. В отношении участников, присоединившихся к Договору уже после его вступления в силу в 2001 году, а это небольшие по территории страны-участники ОБСЕ, было решено, что для них пассивная квота не может быть меньше 4 полетов.

Сергей Колесников

Сергей Колесников

Военный эксперт, занимал пост замначальника направления по реализации Договора по открытому небу в Минобороны России, бывший военный советник РФ по вопросам безопасности и разоружения в Вене.

Понятное дело, что обеспечить наблюдение территории государства за один наблюдательный полет, продолжительность которого ограниченна 72 часами, невозможно. От сюда была рассчитана максимальная пассивная квота для всех участников - т.е. сколько в течение года каждое государство обязано принять на своей территории наблюдательных полетов. Наибольшие пассивные квоты получили Российская Федерация и Республика Беларусь (в ДОН выступают, как одно государство-участник) и США – по 42 полета. А, например, для ФРГ, Франции, Италии, Великобритании и Украины пассивная квота была установлена в 12 полетов, а для стран Балтии и Грузии в 4 полета.

С пассивными квотами жестко увязаны положения о выделении аэродромов открытого неба (АОН), с которых только могут выполняться наблюдательные полеты и где они должны обязательно закончиться. И назначение максимальной дальности одного наблюдательного полета для каждого такого аэродрома. Списки АОН и соответствующих им максимальных дальностей наблюдательных полетов были утверждены специальными Решениями Консультативной Комиссии по открытому небу (ККОН). Что бы было не обидно, разработчики Договора решили, что активная квота участника ДОН будет равна его пассивной квоте.

Казалось бы, все справедливо и паритет возможностей обеспечен. По крайней мере, «отцы-основатели» ДОН так и считали в 1992 году. А интересы любого государства-участника защищало правило консенсуса при принятии решений. Но по закону жизни, каждая медаль имеет две стороны. И очень часто плюсы могут превратиться в минусы. А применительно к международным Договорам – стать причиной разрушения договора в будущем при изменении военно-политической обстановки.

Не лишне будет напомнить, что баланс возможностей по наблюдению территорий участников ДОН был нарушен еще за долго до вступления ДОН в силу. И сделали это США. Воспользовавшись положениями Североатлантического договора 1949 года, они настояли на принятии решения о том, что страны НАТО не будут выполнять наблюдательные полеты друг над другом. Тем самым без блоковому по букве Договору по открытому небу был придан блоковый характер, что через шесть лет превратилось в пока еще не жесткое противостояние всех против двух – России и Украины. При этом формальные нейтралы, вроде Швеции и Финляндии, плотно координировали свои действия с натовцами.

В интересах вступления ДОН в силу европейцы продавили США и сделали политически обязывающее заявление, что третья сторона (фактически Россия) может выполнить наблюдательные полеты над территорией стран НАТО сверх имеющейся у нее активной квоты, но при условии, что эта квота уже исчерпана. Но с экономической стороны это была не адекватная замена. Этим механизмом вскоре Российская Федерация и воспользовалась.

По началу имплементации ДОН США чувствовали себя комфортно. Над ними никто не летал до 2004 года, когда Российская Федерация в мае освидетельствовала свой самолет наблюдения Ту-154МЛК-1 и с июля приступила к полетам над территорией Америки и Канады.

С началом первого этапа реализации Договора США всячески пытались в обход положений ДОН создать себе особые условия выполнения транзитных и наблюдательных полетов, ссылаясь на имеющуюся у них национальную практику (национальные процедуры выполнения полетов военной авиацией США шли в разрез с российскими процедурами), что у них успешно получалось везде, кроме России. Представители РФ жестко стояли на положениях ДОН и отстаивали национальные интересы, что все больше раздражало Вашингтон.

В 2007 году американцы, видя, что Российская Федерация преодолела все трудности на пути к выполнению регулярных наблюдательных полетов над США, а их проблемы только усугубились, вынуждены были пойти на двусторонние консультации, которые прошли в стенах Госдепартамента США в августе этого года. По началу американская делегация под давлением юристов Госдепа пыталась как всегда продавить односторонние преимущества. Закончилось это тем, что автор этих строк от лица российской делегации сделал заявление, что, либо будут достигнуты договоренности на принципе «доброй воли» и паритетных условиях, либо российская сторона покидает переговоры.

Это возымело действие и под давлением представителей американских ВВС, американская делегация пошла на заключение паритетных договоренностей, регламентировавших двухсторонние процедуры по выполнению, прежде всего, транзитных полетов и расчетов за них. Эти договорённости действовали до конца 2017 года.

Следующая «мина» под основание ДОН была заложена в сентябре 2008 года, когда Грузия, потерпев фиаско в маленькой «победоносной войне» с Южной Осетией, заявила, что не будет принимать на своей территории наблюдательные полеты с участием России. Это было прямое нарушение ДОН. Грузия должна была выйти из Договора, а не вводить в одностороннем порядке не предусмотренные им процедуры. Вопреки положениям ДОН, натовцы грузин поддержали.

Западные партнёры Российской Федерации уговорили ее не обострять вопрос и остановиться на «замораживании» проблемы ради сохранения ДОН и его несомненной важности в деле военной транспарентности. В компенсацию Великобритания, с которой Российская Федерация делила квоту полета над Грузией, обязалась учитывать российские интересы при проведении своего наблюдательного полета над последней. При этом Россия не заявляла о желании получить активную квоту полета над Грузией.

В Российской Федерации сочли возможным пойти на такой шаг. Тем более, что в конце 2007 года фактически «почил в бозе» ДОВСЕ. Но мина осталась ждать своего часа. Однако начало разрушения ДОН было положено, а как известно, «чем дальше в лес, тем больше дров». После того, как страны Запада спланировали наступление на Россию и в 2013 году приступили к реализации этих планов, ситуация с реализацией ДОН стала ухудшаться по ряду направлений. Но все коллизии так или иначе удавалось разрешить.

Ко второй половине 2017 года противостояние США и их сателлитов с Россией еще больше обострилось, что не замедлило сказаться на имплементации ДОН. Если в ККОН голос европейских участников Договора по открытому небу в конце XX века звучал весомо и громко, то к середине второго десятилетия XXI века он превратился в шёпот в кулуарах, где представители старой Европы пытались убедить своих российских коллег, что они ничего против России не имеют, а вынуждены следовать пресловутой атлантической солидарности, т.е. делать все, что скажут США. Более того, «новые европейцы», не без подсказок из-за океана стали чинить все больше препятствий в ходе выполнения наблюдательных полетов над Калининградской областью Российской Федерации (входе наблюдательного полета требовалось согласовать пролет самолета наблюдения через Литву или Латвию и обратно), что вынудило РФ сделать там аэродром открытого неба с небольшой дальностью наблюдательного полета в 500 км. Раньше эта территория России наблюдалась при выполнении наблюдательного полета с АОН Кубинка, для которого установлена дальность 5500 км.

Как я уже писал раньше, в США все больше и громче слышались голоса противников ДОН, ратовавших за выход из этого, не выгодного для американцев Договора. Но как всегда американцы предпочитают, при наличии возможности, пропихивать свои интересы чужими руками. Так было и осенью 2017 года.

Формальным поводом послужило то, что Россия заявила желание получить свою активную квоту наблюдательного полета над Грузией, так как Великобритания не желала больше учитывать российские интересы. И вот в октябре 2017 в ходе обсуждения квот на 2018 год делегация Грузии отказалась согласовать соответствующее решение, что на деле означало полное блокирование выполнение наблюдательных полетов всеми участниками ДОН.

Одновременно Госдеп США обрушился на Россию с обвинениями в нарушении положений ДОН, в препятствовании в выполнении наблюдательных полетов над РФ (понимай, в нежелании следовать указаниям Вашингтона) и в стремлении достичь односторонних преимуществ от его имплементации. Одновременно американцы стали вводит препятствия в выполнении наблюдательных полетов над своей территорией, прежде всего над Аляской и Гавайями, изменяя структуру аэродромов открытого неба, аэродромов дозаправки и порядка их использования, в том числе и остановки на ночной отдых.

В ответ российский МИД заявил, что с 1 января 2018 года прекращают действовать двухсторонние договоренности от 2007 года и теперь американские транзитные и наблюдательные полеты над Россией будут выполняться в строгом соответствии с положениями ДОН.

Что же теперь ждет Договор по открытому небу? Хотя в Российской Федерации продолжаются мероприятия по подготовки к международному освидетельствованию самолета наблюдения Ту-241ОН, Германия создает свой самолет наблюдения, а ВВС США выдали заказ на модернизацию двигательных установок и авионики своих самолетов наблюдения ОС-135В перспективы более чем плачевны. И дело тут не в Грузии, так и не разблокировавшей до сих пор вопрос о согласовании активных квот на 2018 год. Всем понятно, что Грузия не является самостоятельным игроком на политической сцене Европы. И если поступит команда из Вашингтона, она это сделает.

Договор по открытому небу сохранил свой положительный потенциал и актуальность, если исходить с позиций сохранения мира и снижения военной опасности. Чего не скажешь о других договорах и соглашениях в области контроля за вооружениями и их сокращения. Особенно это справедливо в отношении Договора по обычным вооруженным силам в Европе, о котором вдруг не так давно вспомнили в Европе. Этот договор, разработанный во времена существования Варшавского Договора, полностью устарел еще в начале XXI, когда в НАТО были приняты бывшие Советские Республики Прибалтики и страны Восточной Европы, а на момент подписания ДОВСЕ – члены Варшавского договора.

Дело в общей негативной международной обстановке вокруг Российской Федерации и подмене основополагающих норм международного права и межгосударственного общения США и их ближайшем союзником Великобританией, желанием наказать потенциального соперника и противника любым способом даже при отсутствии на это серьезных оснований. Главная суть ДОН – предоставить возможность его участникам собрать объективные данные, подтвержденные снимками с аппаратуры наблюдения о военной активности и на этой основе убедиться в отсутствии приготовлений к развязыванию боевых действий в районах, представляющих интерес и вызывающих озабоченность. Но США это не надо. Их сорвавшееся с тормозов политическое руководство, как в Белом доме, так и в Конгрессе уверовало, что только им принадлежит право судить и наказывать любую страну по своему желанию. И для этого «доказательства вины» не нужно. Оно даже лишнее. А тем более мешающие на этом пути объективные факты, да к тому же доступные всем. Так называемое «дело Скрипаля» и огульные обвинения в химатаках в Сирии – яркое тому подтверждение.

Значит не нужен и Договор по открытому небу, как и вся, созданная на рубеже 90 годов прошлого века система договоров (РСМД, ДОВСЕ, СНВ, Венский документ и др.), направленная на снижение международной напряженности, контроль за вооружениями и ликвидацию самых смертоносных из них. Агония еще продлится какое-то время. Но эти договора и соглашения, разработанные в другой исторической и политической обстановке, как это не печально, а главное опасно для мира, обречены.

Как не странно это звучит, но спасти ДОН могут военные и прежде всего представители Пентагона! В недолгой истории существования этого Договора был не один случай, когда именно военные смогли найти приемлемые развязки и выходы из конфликтных ситуаций. Это также справедливо и для вопросов сохранения мира, так как, в отличии от Карибского кризиса, в политических кругах Вашингтона не видно трезвых и холодных голов, которые могли бы остановить сползание ситуации к ядерной войне.

Сергей Колесников